發(fā)布時(shí)間：2014-04-11 13:54:46
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養老保險“雙軌制”改革破冰聲
機關(guān)事業(yè)單位養老改革個(gè)人繳費已成定論，單位繳費無(wú)來(lái)源“卡殼”改革，“誰(shuí)來(lái)埋單”難題待解
在北京一所工科大學(xué)當副教授的王文云每個(gè)月工資有6000多元，在她的工資單上并沒(méi)有“養老保險”這一項，和全國4000萬(wàn)機關(guān)事業(yè)單位人員一樣，王文云不需要為未來(lái)的養老繳費。
然而一旦機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革啟動(dòng)，這一情況將發(fā)生根本改變。記者從多個(gè)渠道獲悉，雖然機關(guān)事業(yè)養老保險改革最終方案還未出爐，但公務(wù)員和事業(yè)單位職工需要像企業(yè)職工一樣繳納養老保險這一原則已經(jīng)確定。
雖然機關(guān)事業(yè)單位養老改革個(gè)人繳費已成定論，但“誰(shuí)來(lái)埋單”這個(gè)難題不解決，這一輪的改革則很有可能將像7年前一樣陷入泥潭。
“雙軌制”破題
機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革今年又一次被寫(xiě)入了政府工作報告，它是正在制定中的養老保險頂層設計中的重要組成部分。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì )保障研究中心主任楊燕綏接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，從2008年開(kāi)始國務(wù)院下發(fā)文件進(jìn)行機關(guān)事業(yè)單位改革到2013年，政府的思路是“事業(yè)單位先改，公務(wù)員暫時(shí)不動(dòng)”，但經(jīng)過(guò)去年一年全民社保大討論之后，改革思路已經(jīng)發(fā)生變化，下一步機關(guān)與事業(yè)單位同步進(jìn)行改革將是大概率事件。
人社部部長(cháng)尹蔚民多次在公開(kāi)場(chǎng)合表示，將按照社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本模式，改革機關(guān)和事業(yè)單位養老保險制度，破除養老保險“雙軌制”，同時(shí)建立體現機關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金制度。
這是機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革的大方向，簡(jiǎn)單而言就是像企業(yè)一樣，雇主繳費參加社會(huì )統籌，個(gè)人繳費建立個(gè)人賬戶(hù)，同時(shí)單位和個(gè)人共同繳費建立職業(yè)年金。按照現行費率，單位繳費為20%入社會(huì )統籌，個(gè)人繳費8%入個(gè)人賬戶(hù)；職業(yè)年金最高繳費標準為16%，其中單位個(gè)人分別繳納8%.這樣算來(lái)，單位和個(gè)人的總費率最高將達44%.
中央文件尚未出臺，一些地方已經(jīng)謀動(dòng)�！兜谝回斀�(jīng)日報》記者在調查時(shí)獲悉，3月中旬，廣東省人社廳派出了一個(gè)調研小組去中山市調研機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革。在此之前，他們已經(jīng)派專(zhuān)人對事業(yè)單位養老改革進(jìn)行測算。
廣東省人社廳一位副廳長(cháng)在內部會(huì )議上表示，中央層面將在今年出臺機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革的文件，廣東省將會(huì )結合本省實(shí)際制定改革的實(shí)施細則。
實(shí)施細則的基本方向是建立統賬結合的基本養老保險制度，改革基本養老金計發(fā)辦法和待遇調整辦法，同步建立職業(yè)年金，目的是做到新老制度銜接，實(shí)現平穩過(guò)渡。
本報記者在廣東調查時(shí)發(fā)現，廣東一些市縣比如中山、珠海、湛江等地區，這十多年來(lái)公務(wù)員一直都是繳納養老金的。其中中山市最為典型，公務(wù)員個(gè)人和財政都拿出“真金白銀（19.99， -0.10， -0.50%）”來(lái)按照企業(yè)標準進(jìn)行繳費。
楊燕綏把當前地方公務(wù)員養老保險改革進(jìn)行的一些試點(diǎn)概括為兩種，一是“進(jìn)口改出口不改”，類(lèi)似于中山；二是“進(jìn)口小改出口不改”，一些地區公務(wù)員繳費標準達不到8%，只做到5%，甚至只有2%~3%.各地改革的共同點(diǎn)是，不管繳費多少和計發(fā)方式的變化，最終領(lǐng)取的還是按照機關(guān)事業(yè)單位的高替代率來(lái)計算，并不改變待遇水平。
誰(shuí)來(lái)埋單？
國務(wù)院事業(yè)單位改革文件下發(fā)7年來(lái)，試點(diǎn)各地紋絲不動(dòng)的最根本原因并非公眾所認為的——這部分人更有話(huà)語(yǔ)權，而是因為這項改革背后所面臨的財務(wù)困局。
在楊燕綏看來(lái)，公務(wù)員改革相對是容易的，他們個(gè)人繳費可以通過(guò)漲工資來(lái)實(shí)現平衡，雇主繳費財政也可以安排資金�！笆聵I(yè)單位就難了，面對如此龐大的公共部門(mén)，可以明確預計，各級財政不愿意也沒(méi)能力為他們埋單，事業(yè)單位并沒(méi)有收入來(lái)源來(lái)解決這一問(wèn)題�！睏钛嘟椪f(shuō)。
王文云每月扣除需要向學(xué)校后勤部門(mén)支付的房租、停車(chē)費等諸多費用之后，她實(shí)際拿到手的只有不到4000元，這個(gè)收入水平在北京來(lái)說(shuō)并不算高。
按照現行的改革方案，個(gè)人賬戶(hù)和職業(yè)年金的繳費比例總計將最高達到16%，這意味著(zhù)她每個(gè)月還將拿出720元為養老儲蓄，這對于她來(lái)說(shuō)并不是一筆小數目，將直接影響到她的當期消費。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，公共部門(mén)的雇員勞動(dòng)收入仍然是高度計劃的，它不包含養老的剩余權益，他們的工資水平低于同等條件下市場(chǎng)化部門(mén)人員，這些雇員等于交了“隱形稅”，退休金的高水平只是雇員工資的延期支付�！斑@些公共部門(mén)一旦個(gè)人進(jìn)行繳費將破壞現有薪酬結構的平衡，將會(huì )對這些部門(mén)人員的穩定性造成影響�！崩钫湔f(shuō)。
而一旦進(jìn)行改革，比王文云更焦慮的是她的校長(cháng)。作為雇主，學(xué)校必須為老師繳納20%的社會(huì )統籌，還應該繳納最高達8%的職業(yè)年金。
“這筆額外的支出如果讓學(xué)校來(lái)出，學(xué)校只能亂收費，政策也不允許，如果讓財政來(lái)出，財政預算中現在也沒(méi)有這一項�！币晃恢槿耸繉Ρ緢笥浾弑硎�。
從當前的實(shí)際情況來(lái)看，公務(wù)員改革的難度遠遠小于事業(yè)單位，公務(wù)員作為財政供養人員，即使財政為他們繳費只是從一個(gè)口袋轉向另一個(gè)口袋，財政甚至可以為公務(wù)員“記空賬”，到他們退休時(shí)一并補發(fā)他們。
“一旦改革，財政肯定不會(huì )為所有的事業(yè)單位埋單，按照事業(yè)單位分類(lèi)改革的方案，行政類(lèi)和公益類(lèi)中一部分參照公務(wù)員管理單位，比如中小學(xué)基礎教育等，財政還有可能負擔，對于公立醫院、科研院所、大中專(zhuān)院校等公益類(lèi)事業(yè)單位財政完全出資的可能性很小�！鄙鲜鲋槿耸勘硎�，若改革后仍然由財政負擔，也就沒(méi)有改革的必要了。
昂貴的改革
總費率高達44%的機關(guān)事業(yè)養老保險制度改革將成為一項昂貴的改革。楊燕綏認為，僅公務(wù)員啟動(dòng)養老改革一項，財政初期需要支付三筆錢(qián)：一是公務(wù)員過(guò)去工作年限的視同繳費；二是當期繳費入統籌賬戶(hù)的20%，入職業(yè)年金的8%；三是執行“老人老制度”人群當期的養老金。
深圳的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。2010年深圳全市行政機關(guān)全面啟動(dòng)公務(wù)員分類(lèi)管理改革，從增量開(kāi)始進(jìn)行公務(wù)員養老保險改革，新聘任人員簽訂勞動(dòng)合同，購買(mǎi)社會(huì )養老保險。2012年8月，深圳市事業(yè)單位也進(jìn)行了同樣的改革，2013年底，深圳市遞交方案，對改革之前參加工作的“委任制”公務(wù)員進(jìn)行養老保險改革。
深圳為公務(wù)員和機關(guān)事業(yè)單位人員購買(mǎi)養老保險的標準為每月工資的21%，其中單位繳13%、個(gè)人繳8%.購買(mǎi)地方補充養老保險，繳費比例為繳費工資的1%，由單位繳納�？己撕细竦�，由財政每月按工資的一定比例繳交職業(yè)年金，待退休后領(lǐng)取，繳交比例暫定為8%，月工資總額超過(guò)城鎮在崗月平均工資3倍以上的，繳交比例為9%.
由于深圳社會(huì )統籌的繳費基數13%低于全國20%的水平，深圳機關(guān)事業(yè)單位繳費總比達到30%，遠高于企業(yè)職工的繳費水平。若按此繳費水平，退休之后養老保險的替代率與改革之前差別不會(huì )太大。
楊燕綏對于財政出資來(lái)進(jìn)行事業(yè)單位養老改革持悲觀(guān)態(tài)度。她認為，深圳經(jīng)驗能夠執行的前提是財力支撐。在中國的很多地區，有限的財政收入能夠解決公務(wù)員和基礎教育老師的工資已經(jīng)很吃力了，很難再拿出額外的財力來(lái)進(jìn)行養老保險改革。
公平之辯
追求公平是養老保險制度并軌的首要目的，但按照當前像復制企業(yè)職工養老保險模式的機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革在實(shí)際操作中很難做到公平。
未來(lái)最大的不公平將是年金的差異，有沒(méi)有年金將成為職工養老金替代率的決定因素�，F在中國的企業(yè)年金仍然是“富人俱樂(lè )部”，當前全國參加企業(yè)年金的職工只有2000萬(wàn)人，而且絕大多數都是國有大型壟斷企業(yè)。
制度允許所有的參保企業(yè)為職工建立年金，并于去年底出臺了年金的個(gè)人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，但現行城鎮職工基本養老保險的高費率嚴重擠壓了年金的空間。
楊燕綏說(shuō)，企業(yè)年金發(fā)展最大的瓶頸在于城鎮職工基本養老保險費率過(guò)高，一般企業(yè)沒(méi)有能力再為職工建立年金。公務(wù)員的職業(yè)年金可以由財政埋單，財政無(wú)法顧及的事業(yè)單位就會(huì )出現千差萬(wàn)別的情況，她預計大部分事業(yè)單位也沒(méi)有能力建立年金。
“何為養老金的公平”同樣讓王文云困惑，她博士畢業(yè)在高校工作每個(gè)月的工資只有6000元，而她同學(xué)本科畢業(yè)之后在一家外企工作，如今年薪已經(jīng)50萬(wàn)。
“同學(xué)說(shuō)我退休之后會(huì )比他拿的錢(qián)多，這樣不公平，可是在職的時(shí)候，他比我有錢(qián)得多，我比他學(xué)歷還高，只不過(guò)進(jìn)了體制內就和他收入相差這么多，難道我就會(huì )覺(jué)得公平嗎？”王文云說(shuō)。
李珍認為，企業(yè)職工養老待遇較低是有很多原因的，比如繳費時(shí)間過(guò)短，公共部門(mén)退休金要求最低工作年限是30年，而職工養老保險只要求15年。公共部門(mén)雇員的平均工作年限會(huì )在35年左右，而職工養老保險平均繳費年限已從制度之初的32.5年下降到2012年的29年左右，前者比后者多5~6年的貢獻。
社會(huì )保險不是社會(huì )福利，它講求權利和義務(wù)的對等�，F在很多企業(yè)參保人待遇低，與繳費年限過(guò)短（很多中小企業(yè)的靈活就業(yè)人員只繳納15年就停止了繳費）、繳費基數過(guò)低（只按照社會(huì )平均工資的60%）有直接關(guān)系。
面對事業(yè)單位養老保險改革的財務(wù)困境，楊燕綏說(shuō)，還有一種可能就是財政當期不出錢(qián)，只啟動(dòng)個(gè)人繳費，對參保人的視同繳費和社會(huì )統籌都記賬，到這部分人退休的時(shí)候再一并補齊。這樣做的結果是加重制度內的不公平。
“機關(guān)事業(yè)單位總計有4000萬(wàn)人，現在企業(yè)職工養老保險的參保人也才3個(gè)億，若這部分人沒(méi)有單位繳費，就相當于制度中十分之一的部分在空轉，機關(guān)事業(yè)單位的加入不僅不能緩解基金的壓力，還可能加大制度的風(fēng)險�！睏钛嘟椪f(shuō)。
無(wú)論是楊燕綏還是李珍，她們都認為并軌是必然的，但簡(jiǎn)單向企業(yè)職工養老制度并軌是不可行的，必須先對企業(yè)職工養老保險制度進(jìn)行根本性的改革。
楊燕綏認為，養老保險改革首先必須區分公共品和準公共品，作為公共品的基礎養老金可以講公平，消除身份的差異，人人老了都可以領(lǐng)到差不多的吃飯錢(qián)，而個(gè)人賬戶(hù)則作為準公共品，根據工作年限、繳費多少而人與人不同。政府可以管吃飯，但老年人生活的改善必須靠自己的積累